送达工作是诉讼程序中承上启下的重要中间环节，送达周期过长将直接导致案件审理期限的延长。随着法院受理案件数量的不断增加，解决送达难问题显得更加紧迫。近年来，三门法院就提高送达效率保障审判工作的高效运转进行了不断地探索，2008年7月成立司法警察送达中队，专门负责民商案件送达工作。通过近两年来的探索与努力，“送达难”问题得到了较大的缓解。

一、三门法院破解送达难的实践探索与成效

（一）实践探索

1.改革送达机制

（1）将送达工作归口法警大队，成立送达中队。2008年以前，三门法院曾经尝试由立案庭集中送达和分散到各庭室自行送达等模式，但效果不明显，有些案件的送达周期长达3个多月。送达周期的长短直接影响审判效率，因此有必要将送达工作作为提高审判效率的重要一环，积极探索提高送达效率的做法。当时，三门法院有司法警察15名，但每年刑事案件仅为300件左右，如果仅让法警行使刑事审判保障这一职能，一定程度上会造成警力的闲置。根据实际情况，为实行优化组合，合理配置人员，该院于2008年7月将法警大队分成警务、执行、送达三个中队，送达中队专门负责民商事案件诉讼文书的送达工作。送达中队配备5名工作人员，由司法警察大队1名副队长担任送达中队中队长，另4人分成两组，每组由1名驾驶员和1名填发诉讼文书的送达人员组成，分别送达民一庭和民二庭的案件，并固定二辆警车专门用于送达。

（2）建立合理有效的考核和激励机制。好的制度可以使坏人变好，坏的制度可以使好人变坏。送达中队的工作人员虽然责任心都很强，但如果没有合理有效的考核和激励机制，长此以往，也极可能消减他们的责任心和积极性。反之，有效合理的考核和激励机制，则能进一步激发送达人员的积极性，取得更好的送达成绩。

一是每月考核通报。将送达组分成两组，分别负责民一庭和民二庭案件的送达，并且每月将各组的送达周期、当天送达率予以张贴通报，使各组在相互比较中共同提高送达效率。院长在全院干警大会上及每月的中层干部会议上对送达情况进行通报，每次当他们取得好成绩时，都及时给予肯定和表扬，勉励他们再接再厉，再创佳绩，使送达人员在精神上得到极大鼓舞。

二是在福利待遇及考勤方面相对倾斜。给送达人员每月发放100元误餐补贴，给送达的驾驶员发放兼职驾驶员补贴。取消对送达人员的上下班考勤。该院的考勤制度要求每位干警包括院领导上下班均要打卡，政治处每周都要进行通报，迟到早退的均要被扣除奖金。院领导考虑到送达人员送达时间的特殊性，不要求对他们进行上下班的考勤，使他们能有充分的自主权，更有效地安排送达时间。

三是以制度促使业务庭室对送达工作积极配合。该院的《岗位目标管理考核办法》对各业务庭室的审判效率进行量化考核，审判周期的长短直接影响评先评优和奖金的发放。因送达时间的长短直接影响审判周期，民一庭、民二庭自然会对送达工作积极配合。案件承办人员会尽量提高庭审质量，尽量一次开庭结案，并努力做到当庭宣判，当庭送达裁判文书，不能当庭送达的，则当庭确定领取裁判文书的日期或自行邮寄送达裁判文书。适用简易程序审理的案件，确定宣判日期后，若到期不领取裁判文书的，宣判日期视为送达日期。对于需要二次开庭的，则在第一次开庭结束后马上确定二次开庭日期，并当场送达开庭传票。业务庭的积极配合有效减轻了送达的压力，提高了送达效率。

2.创新送达方式方法

（1）明确送达流程。送达人员在送达前仔细研究当事人的起诉状及相关卷宗材料，全面掌握当事人情况。能够电话联系的，通过电话通知其前来领取法律文书，对于不愿前来领取的被告，耐心地做好说服工作，或问知具体送达地点后采取邮寄送达；无联系电话但居住地址明确且在家的，联系村委会、驻村干部等，让村干部通知被告来法院领取或直接上门送达。

（2）发挥法院信息管理系统的作用。因很多当事人在法院的案件不止一个，而经过法院处理的案件，信息管理系统里面都有详细的记录，所以送达人员在接到案件之后，往往先查一下信息管理系统，如果该名当事人曾有案件在法院，对当事人的具体住址和联系方式能作进一步的了解，以便更快、更准确地找到被送达人。

（3）加强与原告的沟通，认真查实被告住址。对于被告住址不准确的，主动与原告联系了解情况；对诉状上被告地址不明确或范围太大的，通知原告到庭确认送达路线，仍难以明确的，由原告带路配合送达。

（4）集中分片，统筹送达。将同期所受理的案件按照居住范围进行归类，采取集中送达，以提高送达效率。

（5）送达过程中以理服人。针对部分当事人因不懂法律，对送达不配合或抵触的情况，对他们晓之以法，以理以情耐心说服。在思想工作实在做不通的情况下采用留置送达。根据实际需要，送达人员送达时改着便装，将警车停在村外或较远的地方，做到不当众要求当事人签收，取得当事人的理解和配合，完成送达任务。送达人员是第一个接触案件当事人的人，送达人员的素质好坏直接关系到法院的形象。在送达时有的案件当事人往往对起诉人或者法院有意见，在送达人员面前或发牢骚或抱怨，此时送达人员做到耐心倾听当事人的心声，并适时做好解释工作，缓解当事人的矛盾和怨气，使其心甘情愿地来法院参加案件诉讼，并树立了法院在群众心目中的良好形象。

（6）灵活安排送达时间。对因工作性质无法正常送达或故意躲避送达的被送达人，安排专人，实行午间、夜间、节假日送达。农村当事人为了生计，大部分是早出晚归，上班时间送达，见面率较低。针对这部分当事人的特点，送达人员采用打“时间差”、灵活安排出发时间，错开他们外出时间，提高见面率。有些案件，当时没有找到当事人，但经了解，当事人或其成年同住家属确实需回家吃饭，送达人员就来个“守株待兔”，既避免了送达人员再次的车马劳顿又节约了法院有限的办公经费。

（7）巧借社会外援力量。一是巧借村干部力量。三门县城市化建设规模尚小，涉诉当事人大多为农村群众，因此在原告无法提供被告联系方式的情况下，送达前先联系农村村民委员会干部，确定当事人的去向。送达人员每人均带有村干部联系电话的小册子，随时方便联系村干部。村干部一般对所在村村民的基本情况较为了解，在与村干部联系时，得知被告外出打工等地址不详的，则在外出送达之前先制作好公告，送达时只要做好相关笔录即可当场在村里张贴公告，既可避免找村干部调查取证难，又可避免调查清楚被告下落后又要回法院制作公告，再往返张贴公告的麻烦，提高了送达效率，又节省了审判资源。原有仅依靠法院力量，有的案件要往返五、六次之多才完成送达，借用村干部力量后，绝大部分的案件均一次性送达完毕。二是巧借金融机构的力量。受国际金融危机的影响，在当前整个社会经济不是很景气的情况下，三门法院受理了很多金融借款合同案件。这一批案件在起诉到法院前，绝大部分案件都经过金融机构自行催讨过，他们往往掌握着当事人的很多信息，比如工作单位，家庭住址，有无外出情况等等。他们在催讨无果或当事人下落不明的情况下，才起诉至法院。送达人员送达前先和金融机构取得联系，向他们询问被送达人的具体情况，必要时让他们带路，从而提高送达的效率。

（8）充分发挥送达地址确认书的作用。当事人送达地址确认书是指当事人在起诉或者答辩时向人民法院填写并确认送达地址的一种诉讼文书。它既是人民法院向当事人送达诉讼文书的重要依据，也是当事人承担相应法律责任的重要依据。由当事人自己申报或确认送达地址，并由其承担相应的法律后果，既是诚实信用原则的基本要求，也是当事人为促进诉讼应当承担的义务。因此，三门法院在案件审理或者向当事人送达的过程中，尽量让当事人签署该文件。当事人签署后，按照当事人确认的邮寄地址进行送达，如果无法查找到该当事人或者当事人拒收，则视为当事人自己放弃了权利，都将产生视为送达的效果，为法院的后续送达节约不少的资源。

（二）取得的成效

三门法院通过成立送达中队，完善考核和激励机制，不断创新送达方式和方法，在破解送达难的道路上不断摸索前进，取得了明显的成效。

自2008年7月成立送达中队以来，至2008年12月底，半年时间内共送达起诉状副本、开庭传票等诉讼文书2300多人次，平均送达周期为3.83天。自2009年3月份开始，当天送达率一直保持在65%以上，此后这个数据不断刷新。2010年1月至5月，送达效率进一步提高，为民商事审判效率的提高奠定基础。2009年、2010年的送达情况具体见下表：

注：当天送达按0天计算。

二、民事送达过程中存在的问题

三门法院在现行制度框架下对破解民事送达难进行了一些探索和尝试，并取得了一定成效，但所采取的措施并不能完全解决目前普遍存在的“送达难”问题。民事送达过程中仍存在着较多的困难。

（一）制度不完善

1.留置送达的要求过于繁琐，实际操作困难。在直接送达时，当事人拒收的，根据民诉法第79条规定，送达人应当邀请有关基层组织或所在单位的代表见证。但是，在实际送达中，有的基层组织或单位人员要么找不到，要么找到了也不愿意来，来了也不愿意见证，所以，留置送达实际操作中严格依法的难度较大。

2.委托送达难。送达难是一个全国性的问题，受托法院也存在送达难的问题。法律没有明确规定委托送达的期限和法律责任，出现了受托法院久拖不送的情形。

3.邮寄送达不完善。如《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》虽然方便了送达，但因该司法解释未赋予邮政机关送达人地位，所以无法对受送达人的同住成年家属进行留置送达。另外，邮政机关在对待送达上，也存在敷衍了事的情况，有时可能还影响了送达的效率。

（二）制度以外的问题

1.直接送达困难。因职业变化、拆迁、搬迁等导致的地址更迭现象频发，致使起诉时原告按照要求提供的被告户籍证明或工商登记证明上所载的地址有时与被告实际居住或经营地不一致。

2.当事人主观因素逃避诉讼拖累法院送达工作。由于部分当事人明知无法履行合同，参加诉讼也必然面临败诉的结果，因此就通过不接受司法文书、离开经常居住地、注册地等方式，恶意逃避法律责任。

3.社会支持配合不够，又苦无强制措施。个别当事人单位不配合法院送达工作，不愿提供当事人有效的地址、电话。

4.制作公告送达笔录难。对于城镇居民，多数左邻右舍互不相识，他们无法证明当事人外出且无法寻找的事实，而城镇居委会对于城镇居民的情况不像农村村委会对农村居民那样了解，他们无法也不愿意证明当事人外出且无法寻找的事实。送达人员往往只能在数次送达后在案卷中记明经过再采取公告送达。

5.当事人法律意识淡薄。有的原告“一诉了之”，认为送达是法院一方的事情，与其无关，不积极寻找被告，也不积极配合法院送达；有的被告在送达法律文书时，拒绝接受，以为未接受法律文书即不发生任何法律效果。

三、破解“送达难”的立法完善建议

要从根本上解决“送达难”问题，笔者认为，应在立法上对以下几个方面进行完善：

（一）明确送达的主体

现行《民事诉讼法》中没有规定送达的主体，司法实践中，一般由书记员或法官送达。针对“送达难”的现状，笔者建议，法院所有工作人员，包括法官助理、书记员、法警等都可以成为送达主体。同时赋予邮政机关送达人地位，比如，我国台湾地区的“民事诉讼法”第124条中规定，“送达，由法院书记官交执达员或邮政机关行之。由邮政机关行送达者，以邮差为送达人。”

（二）确立新型送达方式的效力

随着网络技术的普及与成熟，应明确电子邮件、互联网等电子手段送达诉讼文书的效力。台湾“民事诉讼法”第153-1条也规定“诉讼文书，得以电信传真或其它科技设备传送之。”

（三）改革委托送达

应当在《民事诉讼法》中明确规定受委托法院应在指定的期限内完成送达，没有完成的，应在指定期间内告知委托法院原因。二审法院的诉讼文书应直接送达，或交邮政机关邮寄送达，尽量减少由一审法院委托送达，因为二审案件的当事人对一审案件的法官可能存在对立情绪和猜疑心理。

（四）严格转交送达

及时把诉讼文书转交给受送达人签收是《民事诉讼法》第81条、82条所规定的机关和单位应承担的法律义务。因此，这些机关和单位应严肃认真，及时承担转交诉讼文书的义务，确保受送达人的诉讼权利和审判工作的顺利进行。对拖延时日造成不良影响和严重后果的，在今后的立法中应规定其承担相应的责任。

（五）填补送达的法律漏洞

在《民事诉讼法》中，一些相关的规定值得完善。一是取消留置送达需要基层组织、单位见证的规定，加快送达进度。台湾的“民事诉讼法”第139条规定“应受送达人拒绝收领而无法律上理由者，应将文书置于送达处所，以为送达。”可以作为参考。二是应当规定指定代收人、法定代收人制度。对当事人在诉讼期间变更住址，或外出的，必须向法院指定其代收人。未指定的，法院将诉讼文书交付邮寄即使被退回也视为送达。三是规定送达推定制度。对当事人提出上诉、承认收到诉讼文书等情形应当视为收到原诉讼文书。

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本课题组作者：郑东、马永飞、叶信闪、陈亚利